Inversión en infraestructura para promover el desarrollo de Las Telecomunicaciones

Posted on octubre 16, 2012. Filed under: Telecomunicaciones |

Autor: Alberto Zetina Vélez. Consulting.

* La autoridad debe promover el crecimiento y el desarrollo de infraestructura con
sentido social
* Los operadores eficientes subsidian a los competidores que no invierten y drenan la
rentabilidad del mercado
* La desagregación representa un freno para el crecimiento y la inversión en
infraestructura
* Las nuevas tecnologías hacen innecesaria la desagregación del bucle local: UIT
* La desagregación no ha tenido los efectos deseados donde se ha implementado y han
comenzado a dar marcha atrás; tampoco es apropiada en países en desarrollo

¿Por qué se sigue insistiendo neciamente en la desagregación del bucle local? Estos planteamientos desatienden las experiencias internacionales y se insiste en un tipo de sanción o castigo, disfrazado de “obligación por dominancia”, que se ha comprobado que no sólo no es útil ni soporta ningún crecimiento, sino que incluso se ha echado marcha atrás porque su implementación ha provocado un retroceso en las inversiones y en desarrollo de las redes públicas de telecomunicaciones.

Sobre la desagregación del bucle local o acceso de forma desagregada al usuario final, se vuelve a cometer un error ya corregido en los países más avanzados, donde se dieron cuenta que fue completamente contraproducente al desarrollo de las redes y servicios de telecomunicaciones la desagregación obligada, como castigo al operador más exitoso, de su red y acceso de última milla, conocido formalmente por los organismos internacionales como desagregación del bucle local (Local Loop Unbundling).

La interconexión e interoperabilidad de redes públicas de telecomunicaciones (RPT) son esenciales para la prestación de nuevos servicios y capacidades de telecomunicaciones como la convergencia, la portabilidad de número y el triple y cuádruple play.

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 ha establecido metas de crecimiento y desarrollo de la infraestructura de las comunicaciones y telecomunicaciones muy agresivas, pero apenas suficientes para mantener a nuestro país en una tendencia de desarrollo económico y tecnológico en beneficio de todos los mexicanos.

En el propio PND 2007-2012 se establece la urgencia de:

“Fortalecer el Estado de Derecho y la seguridad pública, garantizando certidumbre legal y jurídica a las personas y a la propiedad. La incertidumbre legal y jurídica es un obstáculo importante para las actividades empresariales: abre la posibilidad de que se cambien las reglas del juego y pone en duda que se respeten la propiedad, los contratos y cualquier tipo de convenios… Por ello, las oportunidades de inversión existentes se podrán aprovechar plenamente con derechos de propiedad bien definidos y a través del respeto a los contratos, la certidumbre jurídica y la mejora de los niveles de seguridad.

“Promover la inversión en infraestructura, ya que se trata de un factor fundamental en la determinación de los costos de logística, así como para contar con una oferta competitiva, suficiente y oportuna de los insumos necesarios para la producción. De ahí la necesidad de impulsar una mayor inversión pública y privada en el sector.”

Desde 1996 mercados muy avanzados en materia de telecomunicaciones (como los de Estados Unidos y algunos países de Europa central), especialmente con una muy alta penetración de los servicios de telefonía y telecomunicaciones tanto alámbricas como inalámbricas, inician una campaña regulatoria para promover el crecimiento de la competencia de algunos servicios de telecomunicaciones en sus mercados, de cara a la introducción de nuevas tecnologías y capacidades como son el acceso a Internet, el incremento exponencial de la demanda de accesos de banda ancha, el soporte a la convergencia y los efectos acarreados con ella como la portabilidad numérica y el llamado triple y cuádruple play.

Este fenómeno regulatorio ocurre cuando los mercados están maduros en sus servicios básicos. La teledensidad mínima con que generalmente han arrancado las regulaciones en materia de desagregación del bucle local es de aproximadamente 40 por ciento.

La desagregación del bucle local se recomienda para promover mayor acceso y competencia en servicios avanzados y de banda ancha y no para promover crecimiento de acceso al usuario final, ni para inversiones en infraestructura, o como instrumento para promover el crecimiento de la teledensidad (o teléfonos fijos por cada 100 habitantes), tampoco para el acceso y servicio universal, telefonía rural o cobertura social.

México está en camino de contar con una penetración de redes locales de 40 por ciento; sin embargo, actualmente la teledensidad ronda el 22 por ciento en líneas fijas locales.

Normalmente se dice de manera incuestionable que “las telecomunicaciones son estratégicas para el crecimiento económico y social de cualquier país”. En efecto, las telecomunicaciones son pilar del desarrollo de los países, principalmente por la atracción de inversiones tanto en infraestructura como en empleos y transferencia tecnológica que promueven por sus necesidades básicas e imprescindibles. Más aún, se convierten, como ha sido en el caso de México, en las áreas de inversión y crecimiento más dinámicas de la economía, principalmente en los países en desarrollo.

En nuestro país las inversiones en telecomunicaciones se han elevado hasta convertirse, aproximadamente, en 10 por ciento del PIB, mientras que éste ha crecido a tasas de 3 o 4 por ciento anual de 2006 a la fecha. El Índice de Producción de las Telecomunicaciones (ITEL) ha crecido entre 20 y 25 por ciento en el mismo periodo, con los consiguientes impactos positivos no sólo en la economía nacional sino también en las empresas que participan directa e indirectamente en el sector.

La desagregación de las redes y accesos locales es positiva siempre y cuando se mantengan los principios básicos de equidad, certeza jurídica y libertad de negocios.

Se recomienda evitar posibles actos de discrecionalidad en la definición y aplicación de regulaciones, parámetros y sanciones. Lo anterior podría desincentivar las inversiones en materia de infraestructura, crecimiento y modernización de las redes públicas de telecomunicaciones actuales, arriesgando a México a caer en un letargo en materia de telecomunicaciones, lo cual podría traducirse en pérdidas de inversiones, empleos y retraso en tecnología y desarrollo, con el consiguiente efecto negativo en la economía nacional en su conjunto.

A continuación nos permitimos presentar información adicional de las experiencias internacionales en materia de desagregación del bucle local para contribuir a auxiliar en la evaluación y toma de decisiones finales por parte de la autoridad en este tema tan complejo y de tan alto interés e impacto para el país.

Comentarios generales de la desagregación

1. Se considera que existe infraestructura de telecomunicaciones que no se puede duplicar, por ejemplo, el acceso al cliente o bucle local.

La mejor demostración de la inexactitud de que el bucle local sí es duplicable, es que en México existen competidores locales entrantes que han invertido en su propia infraestructura y, en particular, en establecer con cada uno de sus clientes ese bucle local. Además, existen nuevas alternativas para acceder al cliente, como son los medios inalámbricos fijos y móviles, representados, entre otros, por la telefonía celular y el denominado PCS;[1] el Acceso Local
Inalámbrico (WLL);[2] los enlaces de microondas; la radio-comunicación de flotillas o trunking y los nuevos sistemas satelitales. También existen redes alámbricas que llegan al cliente para dotarle de servicios telefónicos, además de banda ancha, televisión por cable y la red de distribución de energía eléctrica.[3] Existen también accesos inalámbricos de banda ancha, los cuales permiten ofrecer servicios de voz por IP, entre muchos otros.[4]

La propia Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) indica que se han desarrollado nuevas tecnologías y redes que hacen innecesaria la desagregación, como las redes de televisión por cable, los bucles locales inalámbricos fijos, la difusión por televisión, los sistemas de servicios públicos por cobre y fibra y los servicios móviles de tercera generación. [5]

En concordancia con la afirmacion de la UIT, en 2008 se produjo la más reciente referencia de corrección en la aplicación obligatoria de la desagregación del bucle local, las cual fue asumida por la Comisión Regulatoria de Telecomunicaciones de Canadá (CRTC) donde, en su decisión CRTC 2008-17, indica que “los bucles locales desagregados son considerados como ‘Servicios Esenciales Condicionados’ y serán aplicables de forma obligatoria sólo cuando no existan alternativas comparables y suficientes”.

La CRTC considera que “los cambios en las condiciones de los mercados en este momento y para el futuro pudieran resultar en que alguno o todos los servicios incluidos en la desagregación del bucle local, no serán considerados esenciales y, por ende, no serán aplicados de forma obligatoria”.

Se ha encontrado que el extenso desarrollo de las redes de cable coaxial que proveen servicios de voz, datos y video, así como las nuevas tecnologías inalámbricas o WLL, hace que el bucle local desagregado no sea esencial para el desarrollo de los servicios y redes de telecomunicaciones. La decisión de la CRTC puede ser consultada en la siguiente liga: http://www.crtc.gc.ca/archive/ENG/Decisions/2008/dt2008-17.htm.

Con esto se comprueba que hay infraestructura existente o es de relativamente fácil instalación, razón por lo cual han surgido nuevos competidores, situación que continuará en el futuro.

2. La desagregación ha tenido poco alcance donde se ha implementado. En la Unión Europea y Estados Unidos muestra serios problemas técnicos (como economías de escala o la evasión de responsabilidad por las fallas ante el cliente) y, sobre todo, representa un freno a la inversión en infraestructura.

Los entes reguladores están reconsiderando la desagregación como medida regulatoria. Esto se debe, especialmente, a que las nuevas tecnologías han abierto otras posibilidades de acceso al cliente final mediante otras redes, ya sean las existentes, como la televisión por cable, o por nuevos medios inalámbricos que se han vuelto muy económicos, como es el caso del Wireless Local Loop. [6]

En Estados Unidos son evidentes los mínimos resultados positivos de la desagregación. SBC, uno de los grandes operadores locales de ese país, opina que “en la actualidad, en lugar de subsidiar a los clientes comunes, [los operadores locales] subsidiamos a nuestros competidores, los cuales drenan la rentabilidad de los mercados”. [7]

La investigación empírica de R. Crandall, del Instituto Brookings, señala que los operadores entrantes que han construido infraestructura han sido los más exitosos.[8] También vale la pena citar las palabras del presidente de la Comisión Federal de Comunicaciones de Estados Unidos en 2003 (FCC, por sus siglas en inglés): “Sólo con la competencia basada sobre infraestructura propia se podrán ofrecer a los consumidores diferenciación en productos y precios”. [9]

Las autoridades regulatorias de Estados Unidos han iniciado una marcha atrás en materia de desagregación. Por ejemplo, 106 legisladores en 2002 le señalaron al presidente de la FCC que “la regulación federal en precios, la regulación de desagregación y la regulación estatal están frenando la inversión en redes de telecomunicaciones, amenazando el desarrollo de nuevos servicios y frenando el desarrollo de una real competencia, basada en competidores con red propia, como lo había visualizado la Ley de 1996”. [10]

El inicio de la marcha atrás en Estados Unidos ocurrió en febrero de 2003. La decisión de la FCC estribó en las siguientes modificaciones a la desagregación:

Eliminación de la compartición de la línea, o Line Sharing, como uno de los elementos a desagregar.
Eliminación de la desagregación de los accesos de fibra óptica a los hogares, Fiber-to-the-home loops, y de los bucles híbridos, Hybrid loops.
Eliminación de la desagregación de la conmutación de paquetes y de la señalización.
La desagregación de la conmutación local se conserva únicamente para el mercado masivo, sujeta a la situación de competencia por ciudad, que determinarán los reguladores estatales.
Se elimina la desagregación de las bases de datos relacionadas con las llamadas, excepto cuando exista la desagregación de la conmutación local.
Se aclaran las reglas para estimar los Costos Incrementales de Largo Plazo de los Elementos Totales (TELRIC, por sus siglas en inglés). El costo de capital de los elementos desagregados debe reflejar los riesgos derivados de un mercado en competencia. Debe usarse la depreciación acelerada por ser un método más exacto para calcular la depreciación económica.[11]

En Europa, salvo Alemania, los avances son mínimos. Por ejemplo, en el Reino Unido, hasta finales de febrero de 2003, British Telecom había realizado inversiones para acondicionar 135 centrales a efecto de que puedan aceptar líneas desagregadas; a esa fecha sólo se habían desagregado 2 mil 700 líneas.[12] En España, de acuerdo con la información del ente regulador CMT, a febrero de 2003 existían sólo 5 mil 008 líneas desagregadas. [13]

En Alemania, de acuerdo al ente regulador de ese país, en 2003 existían 944 mil líneas desagregadas, es decir, 40 por ciento de las líneas de los competidores. Los nuevos operadores se han concentrado únicamente en las poblaciones más importantes, cubriendo cerca de una tercera parte del total, ya que se orientan exclusivamente al descreme de los mercados. El resultado han sido efectos negativos para Deutsche Telekom.[14]

3. Según la Unión Internacional de Telecomunicaciones, expertos en política han cuestionado que la desagregación sea apropiada para los países en desarrollo, ya que consideran que la meta primordial en esos países debe ser expandir la red local existente para suministrar acceso universal a los servicios básicos de telecomunicaciones. El objetivo no es menoscabar la red existente para que nuevos competidores en el mercado puedan competir por los clientes que ya tienen acceso.[15]

4. La desagregación desincentiva la inversión en la creación de infraestructura. El operador con infraestructura que enfrenta la desagregación pierde interés en invertir y crear nuevas instalaciones, ya que sus competidores le desagregarán la parte necesaria para dar servicio a los clientes más rentables, arruinando así la rentabilidad de toda nueva expansión. Los competidores entrantes carecen de incentivos para invertir, ya que en lugar de construir pueden servirse de la infraestructura del operador histórico por debajo del costo. De esta forma, no incurren en el riesgo de invertir y obtienen servicios a costo o a mejor precio de lo que a ellos les significaría construir infraestructura.

Comentarios finales

Por las metas tan atinadas y urgentes que marca el PND, es necesario que los planes fundamentales cuiden y promuevan la consecución de las mismas.

Consideramos que nuevas definiciones y principios regulatorios diferentes a los establecidos actualmente en la Ley Federal de Telecomunicaciones y en la Ley Federal de Competencia Económica, entre otras, pudieran resultar en confusión tanto jurídica como de procedimiento, lo que finalmente epresentaría retrasos en las inversiones y en el desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones del país.

La interconexión y la interoperabilidad son factores primordiales del adecuado desarrollo de los servicios y tecnología de las telecomunicaciones. Se ha visto que la desagregación del bucle local no es la mejor opción de crecimiento y es un factor limitante para la inversión en infraestructura y desarrollo de la densidad telefónica.

Como atinadamente sostiene el PND 2007-2012, la meta prioritaria debe ser la promoción de mayores y nuevas inversiones en infraestructura.

Por estas razones, es urgente asegurar que se promueva la consecución de las metas, objetivos y estrategias del PND 2007-2012. Que se sustente una efectiva promoción del crecimiento y desarrollo de la infraestructura de las telecomunicaciones con sentido social y se asegure el acceso a los servicios de telecomunicaciones más avanzados a todos los mexicanos, especialmente en las zonas geográficas más alejadas y menos comunicadas del país.

La interconexión y la interoperabilidad deben cumplir su papel promotor del crecimiento y el desarrollo equitativo de las telecomunicaciones y servicios de tecnologías de la información y la comunicación para todos los mexicanos, en todos los servicios, tanto básicos como avanzados y de banda ancha.

* El Autor: Licenciado en Ingeniería Mecánica y Electrónica, con especialización en Telecomunicaciones por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Licenciado en Derecho con especialización en derecho Internacional y Telecomunicaciones por la Universidad la Salle (ULSA). Por 25 años sostuvo diferentes posiciones directiva en Ericsson Telecom.

[1] PCS son las siglas en inglés de Personal Communication Services; es un servicio que se caracteriza por ser de comunicaciones móviles digitales, tanto de voz como de datos. Es un servicio más evolucionado de la telefonía celular. E.B. Carne, 1995. Telecommunications Primer: Signals, Building Blocks and Networks, Feher, Prentice Hall, Upper Saddle River, New Jersey, 1995, p. 484.

[2] WLL son las siglas en inglés de Wireless Local Loop, o Bucle Local Inalámbrico, el cual establece el acceso del usuario final a la red pública de telecomunicaciones a través del espectro radioeléctrico.

[3] G. Sidak, 2002. The failure of Good Intentions. The Collapse of American Telecommunications After Six Years of deregulation. Conferencia
en la Royal Society of Arts, Londres, 1 de octubre de 2002, p. 14.

[4] A manera de ejemplo, valga mencionar el caso del servicio provisto en México con el nombre de i-Go, consistente en acceso inalámbrico a Internet en banda ancha.

[5] Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2000-2001, UIT, Ginebra 2001, p. 67.

[6] Ibídem, p.56.

[7] SBC, Business Wire, 26 de septiembre de 2002.

[8] . Sidak, 2002. The failure of Good Intentions. The Collapse of American Telecommunications After Six Years of deregulation. Conferencia
en la Royal Society of Arts, Londres, 1 de octubre de 2002.

[9] M.K. Powell Chairman of FCC, Speech at the Goldman Sachs Comunicopia XI Conference, 2 de octubre de 2002.

[10] 106 US Legislators. 2002. Letter to M. Powell, Chairman of FCC. 16 de septiembre de 2002.

[11] FCC adopts new rules, Federal Communications Commission, 20 de febrero de 2003.

[12] Local Loop Unbundling Fact Sheet, marzo de 2003. Disponible en: http://www.oftel.gov.uk/publications/local_loop/llufacts/2003/llufacts0103.htm.

[13] Noticias, Telecomunicación audiovisual e Internet, marzo de 2003.

[14] Annual Report 2002, Regulatory Authority for Telecommunications and Posts (Alemania). Disponible en: http://www.regtp.de.

[15] UIT. Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2000-2001, p.. 66.

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